Sistema de Boletines Oficiales Municipales (SIBOM)
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Boletines/Necochea
Decreto Nº 407/2025
Necochea, 03/02/2025
REGLAMENTACION CIRCUITO TASA PORTUARIA
Visto
La Ordenanza Fiscal e Impositiva Nº 11.687/24 sancionada con fecha 24 de noviembre de 2024, la cual fuera promulgada con fecha 29 de noviembre de 2024 mediante Decreto Nº 3671/24; y
Considerando
Que, a fs. 599/608 la Secretaria de Planeamiento, Obras y Servicios Públicos, toma conocimiento del dictado del Decreto Nº 3671/24 y realiza informe en relación a la circulación del transporte de carga por la red vial de la planta urbana y semiurbana del Partido de Necochea, sugiriendo el circuito de salida, ingreso, egreso y acceso a las terminales portuarias ubicadas en el ámbito del Partido de Necochea, para vehículos automotores cuyo transporte de carga supere los 3.500 kilogramos de peso total, determinado en tal sentido los circuitos de la red vial correspondiente para dicho transporte;
Que, frente a ello, liminarmente corresponde señalar que, el artículo 480º de la Ordenanza Fiscal e Impositiva Nº 11.687/24 dispone que: “Por los servicios diferenciados de mantenimiento, conservación, reparación, mejorado, señalización y obras complementarias de las arterias que componen la red vial de la planta urbana y semiurbana del Partido de Necochea, en función del circuito de salida e ingreso establecido y habilitado por el Departamento Ejecutivo con egreso y acceso a las terminales portuarias ubicadas en el ámbito del Partido de Necochea, para vehículos automotores cuyo transporte de carga supere los 3.500 kilogramos de peso total.”;
Que, en tales términos, corresponde a este Departamento Ejecutivo establecer y habilitar el circuito de salida, ingreso, egreso y acceso a las terminales portuarias ubicadas en el ámbito del Partido de Necochea, para vehículos automotores cuyo transporte de carga supere los 3.500 kilogramos de peso total;
Que, el artículo 483 de la Ordenanza Fiscal e Impositiva Nº 11.687/24 define a la terminal portuaria en los siguientes términos: “Se considera, a los efectos del presente título, como terminal portuaria al complejo de instalaciones fijas y móviles que constituyan un conjunto inescindible destinado, con capacidad autónoma, para la prestación de servicios a buques y cargas y/o descargas destinado al intercambio modal de mercaderías, sólidas, líquidas o gaseosas.”;
Que, sin perjuicio de ello, corresponde señalar que, la denominada “tasa solidaria por mantenimiento diferenciado de la red vial”, implementada por la Municipalidad de Necochea a través de la Ordenanza Nº 11.687/24, con ciertos cambios, mantuvo su vigencia durante los ejercicios fiscales 2015, 2016 y 2017, por aplicación de las Ordenanzas Nº 8431/15 (ejercicio 2015), Nº 8682/16 (ejercicio 2016) y Nº 9011/16 (ejercicio 2017);
Que, en este estado y con respecto a las Ordenanzas precedentemente indicadas como antecedente de la Ordenanza Nº 11.687/24, corresponde subrayar que, con fecha 21 de septiembre de 2017, el Centro de Exportadores de Cereales y la Cámara de la Industria Aceitera de la República Argentina (con la adhesión de Cantabria SA; IDC Argentina SA; Alea y Cia. SA; Cargil SACI; Lartirigoyen y Cia.SA; Oleaginosa Moreno Hnos. SA; Vicentin SAIC; Bunge Argentina SA; Chs de Argentina SA; Cofco Argentina SA; Curcija SA; E_Grain SA; Gear SAAICF; Asociación de Cooperativas Argentinas Cooperativa Limitada; Amaggi Argentina SA; Los Grobo Agropecuaria SA, Nidera SA y Campoamor Hermanos SA) incoa pretensión declarativa de certeza, tramitando la misma por ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo del Departamento Judicial Necochea en autos caratulados “CENTRO DE EXPORTADORES DE CEREALES y otros C/ MUNICIPALIDAD DE NECOCHEA S/ PRETENSION DECLARATIVA DE CERTEZA” (Nº de Receptoría: NE - 6953 - 2017 Nº de Expediente: 5819).
Que, luego de un variado y prolongado derrotero procesal, la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en la ciudad de Mar del Plata, con fecha 25 de junio de 2024, dicta sentencia rechazando la pretensión declarativa de certeza impetrada en contra de la Municipalidad de Necochea;
Que, para resolver de tal modo, la mencionada Cámara, en lo medular, fundó su resolución en los siguientes términos:
“…De modo preliminar, cabe tener presente que, conforme lo señaló la Suprema Corte de Justicia provincial en la causa A. 74.224, "Herrera Vegas”, sent. del 24-2-2021, el ordenamiento constitucional y legal de la Provincia de Buenos Aires confiere a los municipios potestades para disciplinar variados aspectos -incluido el tributario-, siempre en el interés general de la comunidad local. Así, el análisis de las cuestiones debatidas en la especie no puede desentenderse de lo dispuesto por la Constitución provincial, las leyes dictadas en su consecuencia y las ordenanzas municipales sancionadas en ejercicio de la autonomía municipal (conf. arts. 1, 5, 121 y 123, Const. Nac. y 1, Const. prov.). Es que, en el derecho público de la Provincia son "...atribuciones inherentes al régimen municipal… la administración de los intereses y servicios locales..." (arts. 190 y 191 de la Const. provincial), teniendo a su cargo -entre otras funciones- el ornato, la salubridad y la vialidad pública (art. 192 inc. 4° de la Constitución provincial). A tal fin, la Carta fundamental confiere a las municipalidades la potestad de dictar "...ordenanzas y reglamentos" (art. 192 inc. 6, Const. cit.) que comprenden, entre otras materias, la creación de los tributos necesarios para financiar el presupuesto (art. 192 inc. 5, de la Const. citada), entre los que la Constitución incluye, expresamente, a los "...impuestos o contribuciones de mejoras..." (art. 193 inc. 2, Const. cit.)
La Ley Orgánica de las Municipalidades (dec. ley 6.769/58, con múltiples reformas), en sentido coincidente, reconoce los poderes locales para crear "impuestos, tasas, derechos ... contribuciones...", consagrando un conjunto de normas que, al decir de esta Suprema Corte, no revisten el carácter de enunciados taxativos (arts. 226 y 227 de la L.O.M.; doct. S.C.B.A. causa I. 1.992, "Aguas Argentinas S.A.", sent. de 7-3-2005 y sus citas). De todo ello se sigue que, mientras el ejercicio del poder de policía local y la imposición de gravámenes por los servicios municipales prestados en tal marco no importe una inconciliable contradicción, una "franca oposición" (cfr. doct. C.S.J.N. Fallos: 320:619) con aquellas otras atribuciones o poderes en cabeza del Estado provincial que recaigan sobre una misma actividad, no puede predicarse la interdicción absoluta de las pretensiones tributarias comunales (conf. doct. S.C.B.A. causa I. 1.992, cit.).
3.1.2. En lo atinente a las tasas como especie de los tributos, la Corte provincial destacó que los tributos se diferencian en cuanto al presupuesto de hecho adoptado por la ley para poder exigirlo: en el caso de la tasa, la prestación efectiva o potencial de una actividad de interés público que afecta al obligado; en el caso del impuesto, el hallarse en una de las situaciones consideradas por la ley como hecho imponible (conf. doct. S.C.B.A. causas I. 1.270, "Casa Blanco S.C.A.", sent. del 18-04-1989; I. 1.286, "Papelera Juan", sent. del 18-VI-1991; B. 51.937, "Nobleza Piccardo", sent. del 28-11-1995; B. 56.454, "Pecom Energía S.A.", sent. 17-12-2003; B. 63.745, "Automóvil Club Argentino", sent. del 29-12-2020; A. 73.508, “Capaccioni”; entre otras). Así, desde el momento en que el Estado organiza el servicio y lo pone a disposición del particular, éste no puede rehusar el pago de la tasa, aun cuando no haga uso del servicio correspondiente, o no tenga interés en recibirlo, ya que su prestación tiene en mira el interés general (cfr. arg. doct. esta Cámara en causas D-8127-BB1 “Trafer S.A.”, sent. del 18-11-2021; C-7804-MP2 “Atento Argentina S.A.”, sent. del 4-4-2023; cfr. doct. C.S.J.N., Fallos: 251:50 y 222; 312:1575; 323:3770; 326:4251; 332:1503; entre otros).
También se ha señalado, como correlato de lo anterior, que el cobro de una tasa debe corresponder siempre a una concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio relativo a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente (cfr. arg. doct. esta Cámara causas C-4299-BB1 “Capaccioni”, sent. del 13-05-2014 y C-2835-MP2 "Herrera Vegas", sent. de 04-02-2016; C-9062-BB1 “Graziani”, sent. del 08-10-2019; arg- doct. C.S.J.N. Fallos: 251:222: 259:413; 312:1575; 329:792, causa Q. 20. XLVII “Quilpe S.A.”, sent. del 09-X-2012, entre muchos otros). Desde esta conceptualización, bien puede afirmarse que la autoridad municipal necesariamente tiene que brindar, con relación al sujeto obligado al pago, el servicio por el cual grava la actividad que constituye el hecho imponible descripto en la norma, no siendo suficiente una actuación meramente declamativa de la Administración (tal como sería postular que el servicio se encuentra organizado, sin ninguna constancia que acredite la efectiva prestación respecto del contribuyente reclamante). Tampoco puede la Comuna pretender escudarse en la efectiva prestación del servicio aunque con relación a otros contribuyentes ajenos a la relación tributaria examinada (cfr. arg. doct. esta Cámara causa C-7338-BB1 “Los Cipreses de Bahía S.A.”, sent. del 26-04-2018).
De consumo con lo anterior, el Superior Tribunal provincial también puntualizó que si bien la norma específica no impone al Estado como condición para percibir la tasa la obligación de prestar el servicio con una regularidad determinada, cierto es que éste debe desarrollarse con una periodicidad razonable atendiendo al fin público al que está encaminado (causa B.63.745 "Automóvil Club Argentino", voto del Dr. Genoud a la segunda cuestión que concitó adhesión de la mayoría del Tribunal -punto VI ap. 2.b.v segundo párrafo-).
Y, para finalizar, cabe destacar que, al resolver en la causa “Gasnor S.A.”, la Corte Suprema de Justicia de la Nación sistematizó que la validez constitucional de las tasas locales se supedita al cumplimiento de tres recaudos básicos: (i) que la contribución deba ser caracterizable como una tasa y no como un mero tributo; (ii) que su redacción deba identificar un servicio en particular que debe ser efectivamente prestado por el Estado, por lo que sus términos no pueden ser excesivamente amplios y abarcativos; y (iii) que es al Fisco municipal a quien incumbe probar, en todo caso, la concreta, efectiva e individualizada prestación estatal (doct. C.S.J.N. Fallos: 344:2728, sent. de 7-10-2021; citada por la S.C.B.A. en las causas B. 63.745 “Automóvil Club Argentino”, sent. del 29-12-2020; A. 75.855 “Coca Cola FEMSA de Buenos Aires”, sent. del 06-09-2022; A. 75.456 “Mutual de Ayuda entre Ferroviarios Activos y Jubilados de la Fraternidad de Pergamino”, sent. del 07-12-2022).
3.2. Se analizará, a continuación, las circunstancias del caso a la luz de los lineamientos, reglas y principios precedentemente expuestos.
3.2.1. En el particular, no se encuentra en tela de juicio que la Comuna demandada prestó, efectivamente, el servicio de mantenimiento diferenciado de la red vial que constituye el objeto de estas actuaciones, por lo que cabe considerar que las exigencias constitucionales en punto a este aspecto del tributo municipal se encuentran, en el sub lite, debidamente cumplidas.
La objeción que en este aspecto se formula a la norma municipal no se relaciona con la existencia y prestación misma del servicio, sino con la elección de los sujetos a los que la Ordenanza instituyó como contribuyentes de la tasa (v.gr. toda persona física o jurídica que actúe como destinatario de la carga según la carta de porte), quienes, en la intelección del a quo, no podrían ser constreñidos al pago del gravamen por mantenimiento de la red vial, en tanto no son ellos los que, técnicamente, hacen uso de las arterias municipales de acceso al Puerto Quequén.
No se comparte tal conclusión del fallo.
En efecto, del propio texto de la demanda surge que las entidades accionantes nuclean a las principales empresas exportadoras de granos y de productos derivados del complejo oleaginoso que operan en el Puerto Quequén, uno de los principales puertos graneleros de la Argentina que recibe granos desde distintas regiones del país para la exportación de aceites vegetales, cereales y subproductos (ver ap. II “Antecedentes”, del escrito de demanda, fs. 36/56 de autos). Conforme reconocieron en el escrito introductorio, estas empresas se encontrarían afectadas por la gabela, “toda vez que serían las contribuyentes de este tributo” (conf. ap. IV “Legitimación Activa”, de la pres. cit.), en su condición de destinatarios de la carta de porte que reciben la carga en las terminales portuarias de Puerto Quequén (conf. ap. VI.4.2. de la pres. cit).
A partir de tales circunstancias puede colegirse, plausiblemente, que las empresas que configuran el polo activo de la pretensión no resultan -a diferencia de lo que parece desprenderse del fallo- sujetos completamente extraños al hecho imponible descripto en la Ordenanza Fiscal, en tanto presupuesto de orden fáctico generador de la obligación tributaria. Antes bien, estas entidades se sirven, concretamente, de la red vial municipal de Necochea para recibir en el punto de destino (v.gr. Puerto Quequén) la mercadería transportada. Y ello, independientemente del tecnicismo al que apeló el magistrado de la instancia, pues más allá de que tales sujetos no sean quienes, en rigor, realizan el transporte material de la carga que circula por el entramado comunal, indudablemente se benefician de la red vial municipal, pues gracias a ella pueden ejercer una actividad lucrativa que les reporta ingresos.
Está fuera de controversia que el ingreso al Puerto Quequén se realiza necesariamente a través de los caminos municipales, tratándose de un extremo que no ha sido puesto en crisis en el marco de esta causa. En tales circunstancias, no existe, en principio, óbice para que la Comuna demandada, en el ejercicio de su prerrogativa tributaria (cfr. arts. 5, 123 y cdtes. de la Constitución Nacional; arts. 190, 192 inc. 5° y 193 inc. 2° de la Constitución provincial; citados), y siempre y cuando observe los demás requerimientos constitucionales en materia fiscal, establezca un tributo específico como el diseñado en autos, en el que existe una clara y razonable vinculación entre las mencionadas empresas exportadoras -que para recibir los granos en las terminales portuarias se valen de los caminos municipales- y el presupuesto de hecho delineado por la Ordenanza Impositiva y Fiscal, que tiende a gravar el servicio de mantenimiento y conservación diferenciado que el Municipio de Necochea realiza en las arterias que componen la red vial de la planta urbana y semiurbana del Partido de Necochea en función del circuito habilitado para acceder al Puerto Quequén (arg. doct. esta Cámara causa C-7338-BB1 “Los Cipreses de Bahía S.A.”, cit.; consid. 2.4).
3.2.2. Tal servicio diferenciado se apuntala en la necesidad de atender al mayor desgaste de la red vial ocasionado por la circulación de vehículos de gran porte, que transportan las cargas de las accionantes con destino al Puerto Quequén. El Municipio refirió oportunamente en su contestación de demanda que la mercadería que accede a la terminal portuaria lo hace únicamente por vía terrestre (camiones), atravesando el ejido urbano de las localidades de Necochea y Quequén, lo que produce importantes deterioros en sus calles y avenidas.
Esta situación motivó la creación de la tasa de marras, como modo de hacer frente a la coyuntura descripta. En ese contexto, la referida decisión de política fiscal adoptada por el Municipio no luce discriminatoria ni teñida de una arbitrariedad ostensible como la endilgada por los accionantes, desde que la imposición tributaria diferenciada recae, precisamente, sobre el universo de sujetos que, con motivo de su industria, contribuyen especialmente y de manera significativa al mayor deterioro de la red vial local. Siendo -como se apuntó-, que las empresas exportadoras se sirven del servicio de mantenimiento de la red vial brindado por la Comuna, transportando cargas que por su peso y frecuencia conllevan un deterioro de la red superior al ordinario, no resulta irrazonable la implementación de una tasa como la referenciada, que atienda a la intensidad del uso del servicio municipal.
De allí que, al establecer que sólo tributarán la gabela aquellas cargas que superen los 3.500 kilogramos de peso total, la Ordenanza incorporó un elemento normativo que guarda coherencia con la finalidad perseguida por la Comuna, esto es, precisamente, que el gravamen diferenciado sea soportado por quienes, en definitiva, contribuyen a que el deterioro de las respectivas arterias se produzca más intensamente, y no por aquellos simples usuarios de la red vial municipal -seguramente contribuyentes de otras tasas municipales-, o incluso otros operadores portuarios que no transportan cargas de la aludida magnitud, que por más que ocasional o regularmente transiten por el circuito portuario, lejos están de generar el impacto en el ciclo de vida de los pavimentos asfálticos que producen los camiones de alto tonelaje. Injusto sería que quienes no contribuyen al intenso deterioro de los caminos municipales tuvieran que absorber los costos extraordinarios que representa el mantenimiento diferenciado del circuito vial por el cual se accede al Puerto, y que -concomitantemente- las entidades accionantes pudieran beneficiarse de la red vial sin contribuir, siquiera, de ningún modo, a su conservación. Por tal razón, el criterio adoptado por el Municipio al delinear el hecho imponible no luce irrazonable, en tanto no resulta aplicable sin más a cualquier carga, sino a aquellas que, por su tara, cabe presuponer -en función del criterio de evaluación seguido por la Administración- que producen el mayor o anómalo desgaste sobre los caminos locales que brindan acceso al Puerto.
Por consiguiente, no se advierte la violación al principio constitucional de igualdad que el a quo entendió configurada en la especie. La garantía de la igualdad en las cargas públicas no impide que la legislación considere de manera diferente situaciones que estima diversas (como ocurre en el presente caso), de modo tal que, de no mediar discriminaciones arbitrarias, se creen categorías de contribuyentes sujetos a tasas diferentes (cfr. arg. doct. C.S.J.N. Fallos 176:157; 210:172; 314:1293). Es que, en materia impositiva, el principio de igualdad no solo exige la creación de categorías tributarias razonables, sino que también veda, en términos generales, la posibilidad de unificar las consecuencias tributarias para situaciones que en la realidad son distintas; en efecto, desde el punto de vista constitucional, hacer prevalecer el principio de igualdad supone reconocer que, en ciertas circunstancias, puede ser tan injusto gravar en distinta forma a quienes tienen iguales medios como imponer la misma contribución a quienes están en desigual situación (cfr. arg. doct. C.S.J.N. Fallos 342:411).
La normativa municipal objeto de estudio satisface tales imperativos constitucionales, motivo por el cual corresponde descartar la objeción que, en este punto, plantearon las actoras en su escrito de demanda, y que fue más tarde receptada por el a quo en el pronunciamiento sujeto a revisión.
3.3. Lo dicho ut supra es válido para desestimar, por apelación adhesiva, el planteo de los accionantes según el cual el tributo creado por la Comuna no constituiría una tasa, sino un impuesto encubierto que pretende gravar un hecho imponible ya afectado por un impuesto nacional (IVA). Tal como quedó clarificado en los considerandos precedentes -a los que cabe remitirse por economía procesal-, la tasa municipal objeto de marras no grava el transporte de carga de granos, sino que resulta retributiva de un servicio efectivo y concreto prestado por la Comuna (mantenimiento y conservación de la red vial en función del circuito de salida habilitado con acceso a Puerto Quequén). No hay, entonces, identidad de hecho imponible, por lo que mal podría configurarse un supuesto de doble imposición tributaria como el invocado (cfr. arg. doct. S.C.B.A. causas A. 73.917 “Cooperativa Eléctrica de Consumo Saladillo Limitada”, sent. del 21-02-2018; A. 73.814 “Cooperativa Eléctrica de Monte Ltda.”, sent. del 11-04-2018).
3.4. A la luz de las circunstancias valoradas en los apartados precedentes, corresponde descartar -también- que la tasa en examen pueda asimilarse a un derecho aduanero o a un tributo que interfiera en la regulación del comercio interprovincial que compete a la autoridad federal.
En efecto, la gabela bajo escrutinio no constituye un derecho a la exportación de bienes ni un obstáculo a las libertades comerciales, dado que está directa y estrechamente enlazada con la contraprestación del servicio municipal individualizado en la Ordenanza Impositiva y Fiscal. La Comuna no grava per se la circulación de mercaderías, sino que tan solo considera a la magnitud de la carga transportada para imponer -a quienes corresponda- el pago de una tasa diferencial representativa del notable costo de mantenimiento y conservación que supone -para el erario municipal- el deterioro más intenso del circuito vial producido por el constante transporte de cargas de gran porte que se dirigen hacia la terminal portuaria. Así, en el esquema fiscal municipal, el peso de la mercadería transportada no constituye más que una variable normativa razonable que la normativa local tomó para deslindar, como se expuso, en un ejercicio compatible con la garantía de la igualdad jurídica (art. 16 de la Const. Nacional), el universo de supuestos que resultarán aprehendidos por el hecho imponible descripto en el enunciado regulatorio. Por tal motivo, el tributo que aquí se analiza no puede asimilarse, sin más, a un impuesto al mero “paso” o “tránsito” por el ejido urbano y suburbano municipal, ya que se encuentra fuera de controversia que se trata de una tasa propiamente dicha, que tiende a retribuir un servicio efectivo e individualizado prestado por la Municipalidad de Necochea. En tal sentido, el Supremo Tribunal provincial ha calificado expresamente como "tasa" al gravamen que, como en el sub lite, halla su fundamento en la prestación del servicio de conservación, reparación y mejorado de la red vial (cfr. arg. doct. S.C.B.A. causa I. 1588 “Amacri S.A.”, sent. del 07-03-2001).
Lo dicho descarta que, en la especie, pueda configurarse un conflicto de competencias entre la regulación local y las atribuciones del Congreso de la Nación, toda vez que el tributo municipal objeto de autos deriva de un servicio concreto fundado en una incumbencia propia del Municipio, como es el mantenimiento y conservación de la vialidad pública (art. 192 inc. 4 de la Constitución provincial). La manifestación del poder de imposición local se adscribe, así, dentro del legítimo ejercicio de la potestad tributaria municipal, al no haber excedido -en autos- la esfera de competencias que le es propia, ni invadido otras jurisdicciones. Mal no viene recordar que, a fin de determinar la interferencia o incompatibilidad de la regulación local con la federal la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha establecido, como principio, que no constituyen por sí mismos obstáculos reales y efectivos para el logro de los fines de utilidad nacional, susceptible de invalidar la norma local: (i) la mera incidencia económica, ponderada en forma aislada, que puedan acarrear las normas locales sobre las actividades sujetas a jurisdicción federal; (ii) las regulaciones que resulten periféricas y extrínsecas al núcleo o la sustancia de la regulación federal en cuestión; y (iii) las disposiciones que no impliquen una degradación de la actividad de jurisdicción nacional (cfr. arg. doct. C.S.J.N. Fallos 346:776).
Además de lo expuesto, tampoco se advierte que la aplicación de la tasa importe un valladar que impida, en los hechos, el ingreso de la mercadería transportada al Puerto Quequén (cfr. arg. doct. C.S.J.N. in re L. 238. XLVI. ORI "Logística La Serenísima S.A. y ot. c. Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, sent. del 09-12-2015 -a contrario-; ver también Fallos 346:432). Por su lado, no se observa que el gravamen censurado establezca distinciones arbitrarias en cuanto al origen o al destino de las cargas transportadas como las que fueron censuradas por el Alto Tribunal en Fallos 338:313 (en tanto reveladoras de un posible derecho de exportación), puesto que la normativa municipal objeto de autos resulta aplicable, de manera uniforme y proporcional, a todas las cargas que superen el umbral de peso establecido por la norma fiscal. Y, para finalizar, tampoco se aprecia que las normas objetadas puedan constituir una barrera parafiscal que obstaculice la circulación territorial de mercaderías, como aquellas de orden fitosanitarias o bromatológicas que fueron descalificas por la Corte Federal en la causa “Granja Tres Arroyos SACAFEI c. Municipalidad de Río Cuarto s/ acción meramente declarativa de derecho”, sent. del 03-08-2023 (cfr. C.S.J.N. Fallos 346:776, cit.).
Así pues, cabe concluir que, en lo que aquí atañe, la Ordenanza Fiscal no se exhibe en pugna con los preceptos federales de rango superior enunciados en el fallo e invocados por la parte actora en su presentación inicial. Es que, por lo dicho, la gabela de marras: (i) no invade el ámbito de incumbencia que la Carta Magna atribuye al Congreso de la Nación la competencia para reglar el comercio interprovincial (art. 75 inc. 13); (ii) no transgrede lo estipulado por los 9°, 10 y 11 de la Constitución Nacional, en cuanto procuran erradicar las aduanas interiores; (iii) ni constituye un impuesto a la exportación, cuya regulación exclusiva también compete al Congreso Federal (arts. 4 y 75 inc. 1 de la Constitución provincial).
3.5.1. Resuelto lo anterior, corresponde abordar el siguiente tópico considerado por el a quo, para quien el Departamento Ejecutivo municipal, al delimitar por decreto cuáles son las arterias del entramado urbano que componen “el circuito de salida habilitado con acceso a Puerto Quequén”, desconoció el principio de legalidad tributaria, según el cual todos los aspectos esenciales del gravamen deben ser determinados mediante el acto general emanado del Departamento Deliberativo.
Corresponde destacar, ante todo, que las ordenanzas municipales de naturaleza tributaria deben contener los elementos básicos del tributo, a saber: configuración del hecho imponible; determinación del sujeto pasivo (contribuyente); elementos necesarios para la fijación del quantum -base imponible y alícuota. Sobre el particular, la Suprema Corte tiene dicho que es exclusiva potestad del órgano legisferante local la fijación de los sujetos obligados al pago del tributo, la base imponible y el criterio de la determinación del monto debido, actuando -en tal sentido- dentro de los límites de su competencia privativa y en concordancia con razones de política tributaria, cuyo mayor o menor acierto no es dado -en principio- a los jueces revisar (cfr. arg. doct. S.C.B.A. causa B. 53.340 “Hogar Rodolfo Funke”, sent. del 24-08-2005).
Tal como se detalló en el considerando II.2. precedente, el Concejo Deliberante del Municipio de Necochea delimitó, en el ejercicio de las mencionadas atribuciones, los aspectos esenciales y centrales del tributo objeto de marras. Así, especificó los lindes del hecho imponible (art. 413), fijó con precisión la base imponible (art. 414), estipuló el valor de la tasa (art. 415) y determinó finalmente quiénes serían los contribuyentes de la gabela (art. 416).
De allí que no se evidencia una infracción manifiesta al principio de legalidad tributaria, como la denunciada. Pues, como puede apreciarse, la Ordenanza impositiva no se limitó -en este punto- a fijar “meras directivas generales de tributación” (cfr. arg. doct. S.C.B.A. en causa I. 2321 “Itoiz”, sent. del 29-02-2012), sino que, por el contrario, es posible constatar en su texto la existencia de los elementos básicos del tributo, circunstancia que, en el sub lite, permite abastecer las exigencias del principio de legalidad tributaria, el que posee plena aplicación -con las adaptaciones necesarias- en el ámbito del derecho público local (cfr. arg. doct. C.S.J.N. Fallos 344:2728).
La norma es suficientemente clara al prescribir que el hecho generador de la obligación tributaria lo constituye el servicio de mantenimiento, mejora y obras complementarias de las arterias que componen la red vial de la planta urbana y semiurbana del Partido de Necochea, en función del circuito de salida habilitado con acceso a Puerto Quequén (art. 413 cit.).
Es cierto que la definición concreta de esas arterias que componen el mentado circuito habilitado con acceso a Puerto Quequén no se encuentra especificada en la Ordenanza fiscal, sino que fue realizada ulteriormente mediante decreto n° 3/2016 del Departamento Ejecutivo de la Municipalidad de Necochea, de acuerdo a los siguientes puntos fijados en su art. 1°, a saber: (i) el conjunto de accesos a la localidad compuesto por las Rutas Provinciales (RP) N° 88, 227 y 86 y por la Ruta Nacional N° 228 absorbe el movimiento o desplazamiento principal de los viajes cuyo origen se radica, mayormente, en alguno de los puntos de hinterland determinados; (ii) la Avenida Circunvalación, la cual recorre las rotondas de intersección con cada una de las rutas mencionadas anteriormente, es la que provee la transición; (iii) de este a oeste, por su parte, las Avenidas 542, 554, 566 y 578 son las distribuidoras del trazado; (iv) la Avenida Almirante Brown (arteria diagonal), desde la intersección con la Avenida 565 e incluso antes, desde la intersección de esta última con la Avenida 578, colecta la mayoría del tránsito que se dirige a la jurisdicción portuaria; (v) por Ruta Nacional 228, Ruta Provincial 86, Avenida Circunvalación, Avenida Jesuita Cardiel, Calle 28, Avenida 59 y su intersección con calle 10; (vi) un conjunto de calles locales, entre las que se encuentra, por ejemplo, la Avenida Juan de Garay, es el que brinda acceso a los distintos destinos o sitios en jurisdicción del Puerto de Quequén, principal centro generador de viajes a la localidad.
Como se adelantó, no es posible advertir que el ejercicio de la aludida actividad reglamentaria de las ordenanzas –la cual, cabe recordar, es propia del Departamento Ejecutivo (cfr. arg. art. 108 inc. 3° de la L.O.M)-, pudiera acarrear una infracción constitucional, desde que la demarcación de la red vial llevada a cabo por el Intendente no alteró los elementos estructurales de la tasa, no importó una desnaturalización del hecho imponible ni la creación de un nuevo gravamen, ni modificó la cuantía de la obligación fiscal (cfr. arg. doct. C.S.J.N. Fallos 195:59; 318:1154; 319:3400; 346:441 -a contrario-).
Cabe destacar, asimismo, que no está en tela de juicio que el circuito habilitado con acceso a Puerto Quequén establecido en el decreto n° 3/2016 comprende las distintas vías de comunicación terrestre del Partido por las cuales se accede a la jurisdicción portuaria, de modo que tampoco se vislumbra aquí un posible ejercicio arbitrario de la prerrogativa reglamentaria, como podría haber sido la inclusión de caminos o calles completamente extraños al Puerto, o que ninguna vinculación tuvieran con el hecho imponible descripto en la Ordenanza Fiscal y la finalidad perseguida con la creación de la tasa bajo análisis. Esa no es la situación que se presenta en la litis, dado que los contendientes no han cuestionado que las mencionadas vías sirvan de comunicación efectiva con la terminal portuaria. La única queja de los accionantes en este punto estaría dada por la indebida -a su juicio- inclusión de algunos caminos de jurisdicción nacional y provincial dentro del circuito portuario (véase, al respecto, los argumentos planteados en el escrito de demanda). Empero, las definiciones que en este punto contiene el decreto no resultan reprochables, toda vez que la mención que allí se hace de los caminos nacionales y provinciales que permiten el acceso al Partido, no lo ha sido con el propósito de incluir -a los fines del cobro de la tasa- vías de circulación cuyo mantenimiento no compete a la Municipalidad (está claro, por cierto, que la tasa se limita a la conservación de los caminos municipales), sino como modo de graficar y delimitar el área de influencia portuaria (hinterland), la cual está compuesta, lógicamente, a más de las doce arterias locales que se mencionan expresamente en el decreto, por los caminos y rutas interjurisdiccionales sin los cuales no sería factible acceder por vía terrestre a la localidad donde se encuentra emplazado el Puerto.
3.5.2. También se adujo, en el escrito inicial, que delegar en el Departamento Ejecutivo la determinación de los agentes de retención de la gabela constituía un exceso reglamentario igualmente lesivo del principio de legalidad fiscal, pues la fijación de tales responsables hace al aspecto subjetivo de la obligación tributaria y compete al Departamento Deliberativo. Sin necesidad de abrir juicio sobre el mérito de tal postulación, lo cierto es que, al presente, el abordaje del debate oportunamente propuesto se ha tornado inoficioso, toda vez que, más allá de lo estipulado inicialmente en el decreto n° 05/16, el último acto municipal dictado por el Departamento Ejecutivo sobre el tópico (n° 1697/2016) estipuló que el monto correspondiente a la Tasa Solidaria por mantenimiento diferenciado de la Red Vial debía ser abonado en forma directa por el destinatario de la carta porte, de modo que se trata de un gravamen que -en su configuración final- no posee otros sujetos con responsabilidades fiscales más allá de las que pesan sobre el contribuyente, manteniendo inalterado el diseño tributario que el Consejo Deliberante plasmó en la Ordenanza Impositiva y Fiscal.
3.6. Por otra parte, la parcela del fallo en la que se hace alusión a una supuesta violación al Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento debe ser revocada, en la medida que el magistrado no brindó ningún argumento para sustentar tal conclusión. En efecto, de la lectura del fallo no se advierte en qué consistiría la aludida infracción, por fuera de las restantes cuestiones que fueron abordados de manera independiente en el pronunciamiento.
Cabe recordar que las decisiones judiciales deben estar debidamente fundadas y contar con una motivación razonable que permita entender a las partes las razones por las cuales se resuelve en un determinado sentido (cfr. arg. doct. S.C.B.A. causas P. 135.748 “Gómez”, sent. del 23-05-2022; P. 137.755 “Urquiza Rueda”, sent. del 21-12-2023). Por ello, la sentencia en este punto luce meramente dogmática e infundada, debiendo ser descalificada como acto jurisdiccional (art. 171 de la Constitución provincial).
3.7. En su escrito de demanda, la parte actora planteó que la tasa no exhibía una razonable proporción con el costo del servicio que se supone retribuye, lo que constituiría una afrenta de orden constitucional.
Tal planteo, a cuyo tratamiento corresponde abocarse por apelación adhesiva, no resulta suficiente para descalificar, por sí solo, la normativa bajo análisis. Pues si bien es requisito de validez constitucional de toda tasa que su cobro se corresponda siempre con la concreta prestación de un servicio, no ha de interpretarse esto último en el sentido de una equivalencia estricta, prácticamente imposible de establecer, toda vez que no existe norma constitucional o legal que obligue a que las tasas exhiban proporcionalidad aritmética entre el costo del servicio y el monto del gravamen (cfr. arg. doct. S.C.B.A. causas B. 63.520 “Telefónica Móviles Argentina S.A.”, sent. del 09-05-2018; A. 75.456 “Mutual de Ayuda entre Activos y Jubilados de la Fraternidad de Pergamino”, sent. del 07-12-2022).
De allí que no cabe predicar, sin más, la ilegitimidad del tributo en razón de que el monto a pagar no coincida exactamente con el costo del servicio, toda vez que mediante lo que se percibe no debe atenderse únicamente a los gastos de las oficinas que lo prestan, pues tanto la existencia de ésta como el cumplimiento de sus fines dependen de la total organización municipal, cuyas erogaciones generales deben incidir en las prestaciones particulares en con un alcance cuya determinación es cuestión propia de la política financiera (cfr. arg. doct. S.C.B.A. causas B. 56.600 “Loimar”, sent. del 1-6-2011; B. 63.520 “Telefónica Móviles Argentina S.A.”, sent. del 9-5-2018; B. 63.745, cit.; A. 75.456, cit.).
Por las razones apuntadas, las impugnaciones basadas en la cuantía del gravamen sólo podrían acogerse, por regla, en caso de que se demuestre que éste, en su aplicación al volumen o giro patrimonial del contribuyente, resulta prohibitivo, destructivo o confiscatorio (causas I. 1.183, "Nida S.A.", sent. de 31-V-1988 y las allí citadas; B. 53.450, cit.), extremos que no surgen de manera ostensible en la causa. Es que, a estos fines, la parte no puede limitarse a denunciar el agravio sin arrimar siquiera algún elemento argumentativo y probatorio que permita identificar cuál sería el límite que, traspuesto, convertiría al gravamen en confiscatorio, por absorber una porción sustancial de la renta de la industria o comercio involucrada (cfr. arg. doct. esta Cámara en las causas C-7804-MP2 “Atento Argentina S.A.”, sent. del 4-4-2023; C-13247-AZ1E “Santa Mónica S.A.”, sent. del 21-03-2024).
3.8. Para finalizar, corresponde recordar que la invalidez que la declaración de inconstitucionalidad de una norma constituye la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia, configurando un acto de suma gravedad institucional que se erige como la última ratio del orden jurídico (conf. arg. doct. S.C.B.A. causas P. 134.975 “Perales”, sent. del 24-06-2022; P. 63.131 “C., N. M.”, sent. del 25-02-2024; L. 122.16 “Reggiani”, sent. del 14-03-2024). Esta condición de última ratio del orden jurídico caracteriza el sistema de revisión constitucional de las normas y supone confinar la posible invalidación de la regla infraconstitucional a los puntuales supuestos en que su repugnancia con la cláusula constitucional invocada sea manifiesta. De tal suerte, semejante determinación, no se abre paso ante la duda; solo es practicable cuando fuere de estricta necesidad adoptarla y muy clara la inconsistencia normativa, supuesto que no debe confundirse con la mera opinión divergente sobre el contenido de la norma (cfr. arg. doct. S.C.B.A. causa B. 79.228 “Arameda”, res. del 19-04-2024).
III. Por los argumentos hasta aquí expuestos, propongo al Acuerdo acoger el recurso de apelación interpuesto por la Municipalidad accionada, revocar la sentencia apelada y, consecuentemente, rechazar la pretensión declarativa de certeza incoada. Las costas de ambas instancias deberían imponerse a las accionantes vencida (cfr. arg. art. 274 del C.P.C.C.; arts. 51 inc. 1° y 77 del C.C.A).”;
Que, asimismo mutatis mutandis y con las salvedades del caso, no resulta ocioso resaltar que, con fecha 27 de diciembre de 2024, la indicada Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo en autos caratulados (causa: C-14750-MP1E) “CASTELLO GUILLERMO RICARDO c. MUNICIPALIDAD DE GENERAL PUEYRREDON s. PRETENSION DECLARATIVA DE CERTEZA - OTROS JUICIOS” rechazó la demanda a través de la cual se pretendió impugnar la ordenanza municipal nº 26.192 y decreto municipal nº 243/24 –ambas normas del Partido de General Pueyrredón-, normativa mediante las cuales se crea la “Tasa para el Mantenimiento de la Red Vial Urbana Municipal”;
Que, para así resolverlo, la indicada Cámara fundamentó su decisorio de la siguiente forma:
“3.1. Tal como este Tribunal lo ha señalado en reiteradas oportunidades (v causas C-11130-NE1 “Centro de Exportadores de Cereales”, sent. del 25-06-2024; C-7338-BB1 “Los Cipreses de Bahía S.A.”, sent. del 26-04-2018 -entre otras-), la tasa se define como una categoría tributaria derivada del poder de imperio del Estado, que si bien tiene una estructura jurídica análoga a la del impuesto, se diferencia de éste por el presupuesto de hecho adoptado por la ley, que consiste en el desarrollo y prestación de una actividad estatal que atañe al obligado (argto. S.C.B.A. causas B. 56.454 “Pecom Energía S.A.”, sent. del 17-12-2003; B. 63.745 “Automóvil Club Argentino”, sent. del 29-12-2020) y, por ello, desde el momento en que el Estado organiza el servicio y lo pone a disposición del particular, éste no puede rehusar su pago aun cuando no haga uso de aquél o no tenga interés en él, ya que el servicio tiene en mira el interés general (v. C.S.J.N. Fallos: 251:50; 312:1575; 323:3370; 332:1503).
Asimismo -se ha dicho- la exigibilidad del pago de la tasa se encuentra condicionada a que medie de parte del Estado recaudador una efectiva e individualizada prestación de un servicio, relativo a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente [cfr. C.S.J.N., causa Q. 20. XLVII “Quilpe S.A.”, sent. del 09-10-2012 -entre muchas otras-].
Esto último impone a la autoridad municipal brindar, con relación al sujeto obligado al pago, el servicio por el cual grava la actividad vinculada al hecho imponible descripto en la norma, no resultando suficiente -por ejemplo- la mera indicación de que el servicio se encuentra organizado, sin ninguna constancia que acredite la efectiva prestación respecto del contribuyente reclamante, o la sola demostración de que sí se materializa en relación a otros contribuyentes ajenos a la relación tributaria examinada.
Complementando tal conceptualización, se han delimitado dos categorías de tasas en función de la naturaleza de los servicios que están destinadas a solventar, según sea que éstos se presten uti universi o uti singuli: en el primer caso -que, como veremos, es el que interesa al análisis aquí abordado- se trata de una prestación brindada a toda la población, por lo que resulta suficiente con que el servicio se encuentre organizado y “se preste” –efectivamente- para que sea exigible el pago de la gabela (cfr. doct. S.C.B.A. causas I. 1286 “Papelera Juan V. F. Serra S.A.C.I.F.”, sent. del 18-06-1991; B. 51.937 “Nobleza Piccardo”, sent. del 28-11-1995; B.56.454 “Pecom Energía S.A.”, citada).
Por otra parte, tengo presente también que la Corte Federal, al pronunciarse en los autos “Esso Petrolera Argentina S.R.L. y otro c. Municipalidad de Quilmes s. acción contencioso administrativa” (causa 1.533/2017/RH1, sent. del 02-09-2021), además de reafirmar allí algunos de los postulados arriba referidos, resumió las pautas a las que -a su criterio- quedaría sujeta la atribución de los municipios para crear una tasa -entendida ésta como recurso de naturaleza coactiva, con fuente legal, y regido por el Derecho Público- en los siguientes términos: “… a) la definición clara y precisa del hecho imponible y la individualización de los servicios o actividades que se ofrecen; b) la organización y puesta a disposición del servicio al contribuyente, pues de lo contrario el cobro carecería de causa importando un agravio al derecho de propiedad (doctrina de Fallos: 312:1575); y c) la adecuada y precisa cuantificación del tributo (base imponible, alícuota, exenciones y deducciones), debiendo para ello la autoridad fiscal ponderar prudencialmente, entre otros parámetros, el costo global del servicio o actividad concernido (Fallos: 234:663) y la capacidad contributiva (Fallos: 343:1688, voto de los jueces Maqueda y Rosatti)…”.
Este último precedente del Máximo Tribunal resulta de interés, además, en cuanto se dijo allí -siguiendo la línea jurisprudencial trazada a partir de los autos “Banco de la Nación Argentina c. Municipalidad de San Rafael” [Fallos 234:663]- que en lo que atañe a la cuantificación del tributo, y específicamente en la selección de la base imponible, resultaría inobjetable que se tome en consideración no solamente el costo de los servicios que se ponen a disposición de cada contribuyente, sino también su capacidad contributiva. A la luz de tal pauta rectora se sostuvo entonces que, en el caso allí examinado, no existirían reparos de índole constitucional para que el Municipio, en ejercicio de sus potestades tributarias, recurriera a los ingresos brutos del contribuyente como un indicador de capacidad contributiva y factor para el cálculo de la base imponible de una tasa que retribuía el servicio de inspecciones por seguridad e higiene, con la sola salvedad de que tal práctica no derivase en resultados irrazonables, desproporcionados y disociados de las prestaciones directas e indirectas que afronta la Administración para organizar y poner a disposición el servicio.
3.2. Llevando los lineamientos trazados al caso en estudio, observo que el citado art. 194bis introducido a la Ordenanza Fiscal para el año 2024 por medio del cuestionado art. 2 de la ordenanza n° 26.193, efectivamente ha definido de un modo claro y preciso al hecho imponible, identificado con “… la prestación de los servicios de conservación, reparación, mantenimiento, mejorado, señalización y modificación de todo el trazado que integra la red vial urbana municipal del Partido…”.
En ese marco, la impugnación constitucional ensayada por el actor apunta a negar que se trate de un servicio prestado a su respecto en forma particularizada, descartando la nota de divisibilidad típica de las tasas e íntimamente vinculada a aquel requisito de que el servicio esté individualizado en el obligado al pago (cfr. García Vizcaíno, Catalina, “Tratado de Derecho Tributario”, Tomo I, Ed. Abeledo-Perrot, 6ta. edición, Buenos Aires, 2014, p. 126).
En sustento de ello, el Sr. Castello -no obstante-, luego de justificar su legitimación procesal en el hecho de ser residente de la ciudad de Mar del Plata, titular de un vehículo automotor radicado en dicho partido y, consecuentemente, consumidor de combustible líquido adquirido en establecimientos dentro de la jurisdicción municipal, se limitó a denunciar una “discordancia diáfana” entre el universo de contribuyentes de la Tasa Vial y el de sujetos que gozarán del servicio retribuido por ella, afirmación que, sin más, deriva de dos supuestas situaciones a las que hace escueta mención: la existencia de obligados al pago que abonarían la tasa al adquirir combustible aunque, al no ser residentes del distrito, no recibirían una “contraprestación directa”, y la imposibilidad de afirmar que toda persona que “circula en automóvil por las calles del partido haya cargado combustible dentro de sus límites” -y, por tanto, abonado la tasa en debate-.
Cabe advertir entonces, ante todo, que no se ha controvertido el hecho de que el servicio retribuido a través de la Tasa Vial se encuentre organizado y puesto a disposición de la comunidad, ni -en rigor- que el servicio efectivamente “se preste”: lo que sustentaría, en suma, la postura del actor al perseguir una declaración de certeza en torno a los alcances de la particular relación jurídica-tributaria que lo vincula con la Administración municipal, sería el hecho de que esa prestación no se dé a su respecto de un modo individualizado o particularizado, pese a que resulta obligado a abonar la Tasa Vial en la medida en que compraría el combustible para el uso de su rodado en estaciones de servicio dentro del Partido (circunstancia que en su alegación -reforzada con cita de los arts. 17 y 19 de la Constitución Nacional- traduciría una indebida afrenta a su derecho de propiedad y al principio constitucional de legalidad tributaria).
En ese contexto, resulta relevante entonces que se trataría en el caso de un servicio que, por su propia naturaleza, no podría sino entenderse instituido -en los términos de la clasificación esbozada en el punto anterior- uti universi. Es evidente que la actividad descripta en el citado art. 194bis incorporado a la Ordenanza Fiscal tiene como destinatario a todo un universo de sujetos que se sirven de la red vial urbana afectada al tránsito automotor y de las obras o dispositivos que aseguran su funcionalidad y ordenamiento, siendo inimaginable que los servicios en cuestión pudieran prestarse en forma particularizada respecto de cada conductor que circule por las calles de la ciudad o a su requerimiento (nota propia de los servicios que se brindan uti singuli).
Dicho lo anterior, observo que el propio accionante admitiría encontrarse comprendido en ese universo de contribuyentes que efectivamente hace uso del servicio prestado, pues ello no puede sino entenderse implícito en el hecho de residir en la planta urbana de Mar del Plata -cabecera del Partido de General Pueyrredón- y ser usuario de un vehículo automotor para cuyo uso se aprovisionaría de combustible en estaciones de la ciudad.
Por otra parte, tampoco cuestionó de un modo contundente la razonabilidad de que se le exija el pago de la tasa discutida por el hecho de adquirir combustible dentro de los límites del partido, sino que lo hizo a partir del planteo de dos situaciones hipotéticas.
La primera de éstas refiere a posibles consumidores de combustible que adquiriesen el producto en el partido de General Pueyrredón, mas no residan dentro de sus límites y por tanto -en su lógica- no reciban contraprestación estatal.
Nótese que, desde tal estrategia argumental, el propio actor sostendría que la calidad de residente de la ciudad de Mar del Plata, que por cierto -y según sus propios dichos- compartiría, conllevan la de usuario o receptor del servicio retribuido; y por fuera de ello, como se vio, surge también de sus propias afirmaciones que consumiría combustible dentro del partido para el uso de -al menos- un vehículo automotor de su titularidad, lo que impone inferir la existencia de un uso de la red vial para el transporte mediante dicho rodado. No se advierte entonces que la particular situación del Sr. Castello sea susceptible de encuadrarse en la hipótesis que él mismo invoca, ni logra demostrar a partir de los términos de tan escueto ensayo -por tanto- lo irrazonable o desproporcionado de que se lo obligue a abonar la Tasa Vial por su condición de consumidor de combustible líquido en la jurisdicción del Municipio demandado.
La segunda situación alude a la posibilidad de que no todas las personas que circulan en automóvil por la red vial urbana local se hayan provisto de combustible en estaciones de servicio del partido en las cuales se les exigiría abonar la Tasa Vial. A partir de allí se infiere -pese a la ausencia de mayores precisiones sobre cómo se verían vulnerados los postulados constitucionales que genéricamente invoca- que el demandante intentaría apuntalar también la supuesta desigualdad en la atribución de la carga pública (art. 16 y ccs. de la Const. Nacional) atribuida al esquema tributario en cuestión.
El planteo, por fuera de su carácter puramente conjetural, exhibe una generalidad tal que, al prescindir de una mínima referencia -aunque más no fuera a modo de ejemplo- a concretos supuestos en los que pudiera verificarse la discordancia planteada, impide a la judicatura determinar -bajo riesgo de incurrir en disquisiciones especulativas sobre hechos no alegados, quebrantando así la garantía de defensa [art. 18 Const. Nac.]- si se trataría de situaciones de notoria inequidad a la luz de los principios que dimanan de los arts. 1 (razonabilidad), 4, 16 y ccs. de la Carta Magna y de la jurisprudencia que ha delimitado sus alcances, o de eventuales situaciones de circulación de vehículos automotores por la planta urbana de un modo ocasional que haga innecesario el aprovisionamiento de combustible dentro del partido y que, precisamente por su marginalidad, pudieran justificar razonablemente que el Municipio prescinda de perseguir respecto de los sujetos involucrados en ellas el cobro de la Tasa Vial.
En tal sentido me permito añadir que, a todo evento, la genérica hipótesis planteada en demanda no difiere sustancialmente de aquélla que podría darse -inclusive con mayor entidad- bajo la aplicación del esquema tributario vigente con anterioridad a la reforma introducida por la ordenanza 26.192, en el que el servicio de mantenimiento, conservación y señalización de las calles de la ciudad era retribuido -junto a otros- a través de la denominada “Tasa por Servicios Urbanos”, cuyo universo de contribuyentes se ceñía a los titulares de dominio (excepto nudos propietarios), usufructuarios y poseedores a título de dueños de inmuebles emplazados en el Partido de General Pueyrredon (cfr. arts. 68, 78 y ccs. de la ordenanza 24.958).
3.3. Por todo lo anterior, teniendo en vista que la declaración de inconstitucionalidad constituye un acto de última ratio (de utilización cuando no hay amásremedio), que solo procede cuando la repugnancia con la cláusula constitucional es manifiesta y la incompatibilidad inconciliable, y siempre que el interesado demuestre de qué manera la norma cuestionada contraría la Constitución causándole de ese modo un agravio, con base en un sólido desarrollo argumental con fundamentos que se apoyen en las probanzas de la causa (cfr. doct. S.C.B.A. causa I. 2169, "Almirón", sent. del 2-12-2003; causa I. 1985 "Gaspes", sent. del 26-5-2005, entre otras), advierto que la liviana impugnación ensayada en demanda, al menos en el segmento hasta aquí analizado, dista de justificar por sí la invalidación pretendida.
3.4. Considero oportuno señalar, llegado a este punto, que el escenario propio del caso bajo examen difiere -tal como lo demuestra lo hasta aquí expuesto- de aquél frente al cual esta Cámara se pronunciara en la citada causa C-7338-BB1 “Los Cipreses de Bahía S.A.”, precedente en el que este Tribunal consideró inexigible respecto de los allí demandantes la “Tasa por Servicios Directos e Indirectos Varios” instituida por la Municipalidad de Bahía Blanca, en tanto no se había probado ni llegaba a vislumbrarse cómo los servicios enumerados al definirse el hecho imponible del tributo, inclusive siendo varios de ellos calificables como uti universi, podían razonablemente vincularse a una prestación que alcanzara a los actores, en su carácter de propietarios o poseedores de inmuebles en la jurisdicción municipal -en virtud del cual la normativa los erigía en sujetos pasivos de la gabela- cuando dichos bienes, no obstante, se encontraban enclavados dentro de una urbanización cerrada con particulares características impedían lógicamente considerarlos receptores de la actividad estatal.
3.5. Sentadas las conclusiones que anteceden, considero que lleva razón la Comuna apelante cuando discrepa con el razonamiento del juez que avaló la propuesta de que la Tasa Vial violaría la prohibición que pesa sobre las jurisdicciones locales de aplicar gravámenes análogos a ciertos tributos de orden nacional.
3.5.1. Tal temperamento del Juez de grado se apoya, en primer lugar, en que la Tasa Vial incidiría sobre el mismo hecho imponible que el Impuesto sobre los Combustibles Líquidos reglado en el Título III de la ley 23.966, en tanto este último grava “… la transferencia a título oneroso o gratuito…” de productos tales como -entre otros- las naftas, gasolina, diésel-oil, gasoil, kerosene o solventes, disponiendo la citada ley que el hecho imponible se consuma, en el caso de los “… productos consumidos por los propios contribuyentes, con el retiro de los combustibles para el consumo...” y fijando el quantum del tributo en una cantidad de unidades monetarias por cada litro del producto sujeto a gravamen.
Así, si bien el propio magistrado admite que las definiciones de los respectivos hechos imponibles difieren entre sí, en cierto modo resta entidad a ello por considerarlo una simple consecuencia de la “diferente naturaleza jurídica de los tributos”, a la vez que pone énfasis en que, en fin, la manifestación o circunstancia a partir de la cual la carga tributaria se genera es el expendio de combustible líquido, y se aplica en función del precio pagado.
En tal línea de análisis, concluye que se daría una hipótesis de analogía que violaría la prohibición impuesta por el art. 9 inc. “b” de la ley 23.548, añadiendo a ello que tampoco jugaría en el caso la excepción contenida en el segundo párrafo de ese mismo precepto, en cuanto estipula que la correlativa obligación para las jurisdicciones locales de gravar “… por vía de impuestos, tasas, contribuciones u otros tributos, cualquiera fuere su característica o denominación, las materias imponibles sujetas a los impuestos nacionales distribuidos…” no alcanza a las “… tasas retributivas de servicios efectivamente prestados…”. Y es que, en el entendimiento del judicante, no existiría una “necesaria determinación” de que la tasa cuestionada “responda a un servicio efectivamente prestado”, de modo que “… lo que se está gravando -conforme surge de la norma bajo análisis- es el uso de las calles…” con el destino de solventar una “… obligación propia de la municipalidad, de beneficio general…”, por lo que la “Tasa Vial” resultaría asimilable a un verdadero impuesto.
3.5.2. Remito, ante todo, a las consideraciones ya vertidas en el apartado “II.3.2.” anterior, respecto de la particular relación jurídica tributaria cuyo alcance se busca discernir a través de esta acción declarativa, en relación a la efectiva prestación del servicio uti universi a cuya retribución apunta la “Tasa Vial” y a la razonabilidad de la vinculación que subyace de la Ordenanza Fiscal en estudio entre la calidad de destinatario o receptor del servicio y la de obligado frente a la gabela.
Ello me basta para apartarme del razonar que sigue el colega de primera instancia al postular la inaplicabilidad de la excepción contenida en el segundo párrafo del art. 9 inc. “b” de la ley 23.548.
3.5.3. Me permito añadir, no obstante, que es clara la diferencia entre un tributo que se exige “por usar las calles”, y otro que se establece como retribución por el mantenimiento de esa infraestructura, cargándolo sobre quienes se consideran receptores de ese servicio estatal por su condición de usuarios de la red vial urbana, siendo ésta razonablemente inferida a partir de una actividad cuya realización los identifica como sujetos pasivos de la gabela (consumo de combustible dentro de la jurisdicción municipal).
En ese orden, tampoco encuentro válido identificar al hecho imponible a partir de los elementos cuantificantes de la obligación tributaria -como ocurre en la sentencia apelada-. La Tasa Vial, tal como ha sido delineada, no grava en sí mismo al acto de transferencia del combustible para consumo (hipótesis de incidencia del Impuesto sobre los Combustibles Líquidos de la ley 23.966), sino que -reitero- retribuye un servicio efectivo y concreto prestado por la Comuna, siendo tal su específico hecho imponible, y descartándose así la doble imposición alegada (argto. S.C.B.A. causa A. 73.917 “Cooperativa Eléctrica de Consumo de Saladillo Ltda”, sent. del 21-02-2018; esta Cámara causa C-11130-NE1 “Centro de Exportadores de Cereales”, citada).
Esto último me lleva también a juzgar desacertada la postura que pregona una supuesta incompatibilidad entre los términos en que ha quedado delineada la Tasa Vial y las limitaciones a la potestad tributaria municipal que surgirían del art. 29 inc. “c” (y ccs.) del decreto ley 505/58 (Estatuto Orgánico de Vialidad Nacional) en virtud de la adhesión por la Provincia de Buenos Aires a dicha norma federal.
La normativa fiscal municipal impugnada en autos no “establece un gravamen sobre los combustibles líquidos”, sino la tasa retributiva de un servicio que beneficia a usuarios de la red vial urbana. Y ello es así sin perjuicio de que el Deliberativo local -al trazar el esquema en cuestión- haya vinculado a la calidad de consumidor de dichos combustibles en el ámbito territorial del Partido de General Pueyrredón la de sujeto pasivo de la obligación tributaria (en virtud de la relación existente entre tal consumo y el tránsito automovilístico); o cuando -en ese mismo esquema- el monto de los consumos de combustible líquido efectuados por cada obligado al pago haya sido utilizado como pauta de cuantificación del tributo al entender dicha variable como reveladora de la capacidad económica del contribuyente e integrar con ella -consecuentemente- la base imponible, práctica que -como se vio- a la luz de la jurisprudencia imperante no merecería en sí misma reproche constitucional ni desnaturaliza la figura de la tasa retributiva de servicios (cfr. C.S.J.N. “Esso Petrolera Argentina S.R.L. y otro c. Municipalidad de Quilmes s. acción contencioso administrativa”, ya referida en el considerando “II.3.1.”).
Y, por último, ciertamente la carga tributaria no “se genera” con el acto de adquisición del combustible, sino -valga decirlo una vez más- con la prestación del servicio que ella retribuye, no obstando a tal afirmación el hecho de que el cobro de la gabela municipal en discusión -tal como ocurre- se materialice en el mismo acto de expendio cuyo monto conforma la base imponible: ello es consecuencia del particular mecanismo de recaudación instituido por la Autoridad local, que teniendo en vista la necesaria intervención de los titulares de establecimientos de despacho de combustibles líquido en las operaciones a partir de cuyo monto el débito tributario resulta cuantificable, decidió erigir a dichos sujetos en agentes de percepción de la totalidad del tributo debido por el universo de contribuyentes.
3.5.4. Con todo, descarto la configuración en el caso de aquella doble imposición incompatible con las previsiones de la ley de Coparticipación Federal 23.548 o del invocado régimen instituido por el decreto ley 505/58 que -a mi modo de ver, erróneamente- fuera advertida por el a quo.
4. Por todo lo expuesto, entiendo que correspondería revocar la sentencia apelada y rechazar la demanda intentada por el actor, debiendo cargar este último con las costas del proceso en atención a la condición de vencido en el pleito que asume a partir del nuevo resultado (argto. art. 274 del C.P.C.C.; arts. 51 inc. 1º -primera parte- y 77 del C.P.C.A.).
Vale aclarar que el análisis que me lleva a tal conclusión, a la vez que me releva de tratar los agravios referidos en el ap. “i)” del punto “I.1.” -en tanto sería inoficioso hacerlo [argto. esta Cámara, causas C-2242-NE1 “Val”, sent. del 07-II-2012]-, da respuesta a los argumentos esbozados por el demandante en apoyo de sus posturas -tal como fueran reseñados más arriba en el considerando “II.2.”- cuyo tratamiento se impone a esta Alzada por imperio de los postulados de la apelación adhesiva (art. (argto. S.C.B.A. causa P. 121.171 “D’ Gregorio”, sent. del 10-05-2017).”;
Que, por su parte, la Asesoría General de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires en el Expediente 4033-152/05, Dictamen N° 116.760 – 4, en consulta evacuada respecto de la competencia de la Municipalidad para la creación de tasas, por la prestación de servicios que esta efectúa, originadas en el funcionamiento de las actividades portuarias, sostiene que: “La modificación adoptada por la Constitución Nacional en el año 1994 abreva en este criterio al establecer el nuevo artículo 75 inciso 30) – modificatorio de su similar 67 inciso 27)- que Provincias y Municipios “conservarán los poderes de policía e imposición sobre los establecimientos de utilidad nacional, en tanto no interfieran en el cumplimiento de los fines específicos de dichos establecimientos” (conf. Horacio Rosatti “La Reforma de la Constitución Nacional” pág. 258, análogo criterio en el trabajo de Héctor Manchini “Jurisdicción de la Nación y las Provincias en lugares adquiridos para establecimientos de utilidad nacional” J.A. T 1982 - IV - pág. 743).
IV. Va de suyo entonces que -a juicio de este Organismo Asesor- los Municipios pueden fiscalizar, inspeccionar, y/o cobrar las tasas respectivas, haciendo aplicación de la legislación tributaria municipal con relación a los hechos imponibles que regule la misma aún en establecimientos de utilidad nacional o provincial (conf. artículos 192 incs. 4 y 5 de la Constitución Provincial, 29, 106, 226, 227, 228 y cctes. del Decreto-Ley 6769/58).
Este es el criterio sostenido -entre otros- en el expediente N° 4106- 14509/00 Alcance 1-...”;
Que, sentado cuanto antecede, la tasa que retribuye “…los servicios diferenciados de mantenimiento, conservación, reparación, mejorado, señalización y obras complementarias de las arterias que componen la red vial de la planta urbana y semiurbana del Partido de Necochea” se apuntala en la imperiosa necesidad de atender al significativo mayor deterioro y mayor desgaste de la red vial ocasionado por la intensa circulación de vehículos de gran porte, que transportan las cargas con destino a las terminales portuarias de Puerto Quequén, lo cual obliga a la Municipalidad de Necochea a brindar un servicio diferenciado;
Que, de tal modo las terminales portuarias se sirven de dichos servicios, transportando cargas que por su peso y frecuencia conllevan a un deterioro de la red vial superior al ordinario;
Que, para dimensionar el mayor o anómalo desgaste y deterioro sobre la red vial municipal ocasionado por la intensa circulación de vehículos de gran porte con destino a las terminales portuarias, el Consorcio de Gestión del Puerto Quequén informa en su página web https://puertoquequen.com/ que “Puerto Quequén comercializa el 1% de los cereales transportados en buque a nivel mundial. Esto representa el 7% de la agroexportaciones de Argentina.” y que, solo en el año 2024, Puerto Quequén registró la cantidad de siete millones setecientos setenta mil trescientos treinta y ocho (7.770.387) toneladas movilizadas a través de sus terminales portuarias (Cfr. Impresión de pantalla obtenida del mencionado sitio web e incorporada a fs. 599/602 del Expediente Nº 6650/2024 Cuerpo 3 por la Secretaria de Planeamiento, Obras y Servicios Públicos, donde constan y surgen los datos atribuidos e indicados en el presente párrafo);
Que, considerando que la mercadería movilizada y que accede a las terminales portuarias lo hace únicamente por vía terrestre (camiones), la cantidad de 7.770.387 toneladas cargadas a buques, sólo en el año 2024, represento la circulación, atravesando el ejido urbano de las ciudades de Necochea y Quequén, de aproximadamente más de doscientos sesenta mil (260.000) camiones que ingresaron al puerto de Quequén y lógicamente la misma cantidad que egreso de dicho puerto, a lo cual se le debe agregar el rechazo de la mercadería transportada lo que significa, el egreso de Puerto Quequén del Camión sin descargar la mercadería. Se insiste que en un solo año transitaron por el partido de Necochea más de 260.000 camiones con destino a las terminales Portuarias de Puerto Quequén;
Que, a su respecto, no podría siquiera pensarse actividad alguna por parte de las terminales portuarias existentes en el Puerto de Quequén, si éstas no pudieran utilizar “la red vial de la planta urbana y semiurbana del Partido de Necochea” y servirse del servicio diferenciado de mantenimiento, conservación, etc. de la red vial, brindado por la Municipalidad de Necochea, el cual garantiza la transitabilidad de las arterias y circuitos de tránsito de camiones con acceso a Puerto Quequén, puesto que, de lo contrario, carecerían de la posibilidad de trasportar la mercadería hasta dichas terminales para posteriormente ser embarcada en los buques, máxime cuando, conforme fuera dicho, la mercadería únicamente accede a cada terminal portuaria por vía terrestre a través de camiones de alto tonelaje;
Que, el servicio diferenciado de mantenimiento, conservación, reparación, mejorado, señalización y obras complementarias de las arterias que componen la red vial de la planta urbana y semiurbana del Partido de Necochea, se cumple de manera efectiva, encontrándose razonable y adecuadamente justificado el cobro de la tasa municipal por dicho servicio;
Que, singularizando el circuito de ingreso y acceso a las terminales portuarias ubicadas en el ámbito del Partido de Necochea, de los camiones de carga provenientes del Hinterland y que ingresan al partido de Necochea a través de las rutas provinciales 75, 80, 85, 86, 88, 227 y Ruta Nacional 228, con destino a las mencionadas terminales del Puerto de Quequén y su respectiva salida de las mismas, se le debe adicionar los camiones que ingresan y acceden a las indicadas terminales desde las plantas de acopio y acondicionamiento de cereales y oleaginosas que se encuentran emplazadas en la zona urbana-suburbana de la localidad de Quequén, de las cuales existen más de 29 establecimientos, agregándosele a ello, las numerosas plantas de acopio y acondicionamiento de cereales y oleaginosas que se encuentran emplazadas en las localidades de Nicanor Olivera (La Dulce), Juan N. Fernández, Ramón Santamarina y Claraz, pertenecientes al partido de Necochea, agregando a su vez el tránsito de camiones a las respectivas Playas de Estacionamiento de Camiones (Cfr. Ord. 2003/90), todo lo cual significa y constituye una intensa circulación de camiones transitando por la red vial de la planta urbana y semiurbana del Partido de Necochea con las nocivas consecuencias para la mencionada red vial, lo que demanda la necesaria y continua prestación del referido servicio diferenciado efectuado por la Comuna;
Frente a ello, en virtud de lo informado a fs. 599/608 por la Secretaria de Planeamiento, Obras y Servicios Públicos y lo establecido por las Ordenanzas Nº 717/85, Nº 6269/08, Nº 6701/09, Nº 2003/90, Nº 3339/96 y sus modificatorias y lo dispuesto en el Título XXXVII “TASA SOLIDARIA POR MANTENIMIENTO DIFERENCIADO DE LA RED VIAL” de la Ordenanza Fiscal e Impositiva Nº 11.687/24, resulta procedente reglamentar dicha tasa y en su consecuencia, establecer y habilitar el circuito de salida e ingreso con egreso y acceso a las terminales portuarias ubicadas en el ámbito del Partido de Necochea, para vehículos automotores cuyo transporte de carga supere los 3.500 kilogramos de peso total (Cfr. artículos 192 incs. 4 y 5 de la Constitución Provincial, 29, 106, 108 inc. 3, 226, 227, 228 y cctes. del Decreto-Ley 6769/58, 480, 491 y cctes. de la Ord. Nº 11.687/24);
EL INTENDENTE MUNICIPAL, EN USO DE SUS LEGITIMAS ATRIBUCIONES, DICTA EL SIGUIENTE:
DECRETO
ARTÍCULO 1º: Habilítase el circuito de salida e ingreso con egreso y acceso a las terminales portuarias ubicadas en el ámbito del Partido de Necochea, para vehículos automotores cuyo transporte de carga supere los 3.500 kilogramos de peso total, el cual queda establecido de acuerdo a los siguientes circuitos de acceso, circulación y tránsito conforme al sentido de circulación que posee cada arteria y de acuerdo a lo establecido en los considerandos del presente Decreto:
1) Conjunto de accesos al Partido de Necochea compuesto por las rutas provinciales 75, 80, 85, 86, 88, 227 y Ruta Nacional 228.
2) Avenida circunvalación y su intersección con cada una de las rutas provinciales 88, 86, 227 y de la Ruta Nacional 228.
3) De este a oeste, las Avenidas 542, 554, 566 y 578 de la Localidad de Quequén (distribuidoras del trazado).
4) Avenida Almirante Brown, desde la intersección con Avenida 565 e incluso antes, desde la intersección de esta última con Avda. 578, todas estas arterias de la localidad de Quequén.
5) Ruta Nacional 228, Ruta Provincial 86, Avenida Circunvalación, Avenida Jesuita Cardiel, calles 28 y 26, avenida 59 y su intersección con Avenida 10 (Inc. f art. 5 de la Ordenanza Nº 6269/08).
6) Las calles del ejido urbano de la localidad de Quequén de acceso, egreso y tránsito del transporte de carga de las plantas de acopio y acondicionamiento de cereales y oleaginosas a las terminales portuarias:
7) Avenida 59 intersección Avenida 10 a calle 28 de Necochea (Inc. f art. 5 de la Ordenanza Nº 6269/08).
8) Calles 26 y 28 desde y asi, según el sentido de circulación, Avenida 59 a Avenida Jesuita Cardiel de Necochea (Inc. f art. 5 de la Ordenanza Nº 6269/08).
9) Avenida Jesuita Cardiel de Puente Dardo Rocha (calle 26) hasta Ruta Nacional 228, Ruta provincial 86, Avenida Circunvalación, Ruta Provincial 227 y Ruta Provincial 88.
10) Avenida 98 de calle 225 hasta Avenida Jesuita Cardiel de la ciudad de Necochea.
11) Calle 114 de calle 225 hasta Avenida 59 de la ciudad de Necochea.
12) Avenida 98 hasta Ruta Nacional 228, Ruta Provincial 86, Avenida Circunvalación, Ruta Provincial 227 y Ruta Provincial 88.
13) Calles de tierra (calles de suelo natural o sin asfaltar o pavimentar del Partido de Necochea) conforme lo disponen los artículos 15º de la Ordenanza Nº 717/85, 4º de la Ordenanza Nº 6269/08, 4º de la Ordenanza Nº 6701/09, y demás calles de tierra (calles de suelo natural o sin asfaltar o pavimentar del Partido de Necochea) y calles pavimentadas del Partido de Necochea, que no hayan sido indicadas en el presente artículo y cuyo tránsito por parte del transporte de carga se halle autorizado por la normativa vigente.
14) Conjunto de calles de la localidad de Quequén autorizadas conforme Ordenanza Nº 717/85 y sus modificatorias, para el tránsito del transporte de carga, incluida la Avenida Juan de Garay intersección Avenida Almirante Brown y calle 502, y conforme lo dispuesto por Ordenanza Nº 3339/96.
15) Circuitos de transito del transporte de carga conformados por las calles, avenidas y rutas mencionadas en el presente artículo con ingreso y salida a las Terminales Portuarias de Puerto Quequén en ambas márgenes.
ARTÍCULO 2º: Regístrese, publíquese, dése al Libro de Decretos y Resoluciones, publíquese por un día en el Boletín Oficial de la Provincia de Buenos Aires juntamente con la Ordenanza Fiscal e Impositiva Nº 11.687/24 y el Decreto Nº 3671/24. Notifíquese a las Terminales Portuarias ubicadas en el ámbito del Partido de Necochea. Tomen conocimiento la Subsecretaría de Agencia de Recaudación Municipal, Contaduría General, Secretarías y Subsecretarías.