Decreto Nº922/24

Decreto Nº 922/24

Zárate, 30/12/2024

Visto

El expediente Nº 4121-6545/2024, la Ordenanza 5125, los Decretos 631/2024 y 651/2024, y el recurso interpuesto por la firma Fiduciaria Estancia Las Palmas S.A.; y-

Considerando

Que, las presentes actuaciones -que corren bajo el número 4121-6545/2024-, se instauran a tenor de la presentación de fojas 1/7, formulada por el Dr. Damián Heber Navarro, en su carácter de letrado apoderado de Fiduciaria Estancia Las Palmas S.A., calidad acreditada con la copia de poder general acompañada, y que se relaciona con el expediente 4121-4791/2023, y por medio de la cual deduce recurso administrativo contra actos generales, cuestionando la constitucionalidad de la Ordenanza 5125, y de los Decretos 631/2024 y 651/2024;

Que, en su actividad recursiva, alega que tanto la Ordenanza 5125, como los Decretos 631/2024 y 651/2024, serían –a su entender- inconstitucionales, interpretando que los mismos invadirían facultades reservadas al Congreso de la Nación, bajo el argumento de que la norma municipal citada tendría por objeto restringir la comercialización de desarrollos urbanísticos, alegando que los negocios jurídicos que involucren derechos sobre inmuebles son materia regulada por el Código Civil y Comercial de la Nación, añadiendo más adelante que el Municipio es incompetente para regular la comercialización de inmuebles, en base a la competencia nacional indicada, e invocando la violación del principio de razonabilidad, y su consecuente principio de proporcionalidad;

Que, por último, en la apretada síntesis, el impugnante alega que la Municipalidad le habría impedido dar consecución al trámite de obtención de la factibilidad del proyecto, como derivación de la sanción de la Ordenanza 5125;

Que, entrando en el análisis de la vía procedimental seleccionada por el administrado, el mismo ha deducido su pretensión como recurso contra actos generales, reglado por el artículo 95 de la Ordenanza General 267/80, el cual procede contra aquellos actos administrativos (decretos) reglamentarios o de alcance general, siempre que los mismos tengan relación directa con el administrado y sean lesivos, los que operan como recaudos de admisibilidad en orden a la legitimación, y que configura el presupuesto del interés legítimo que se exigen para recurrir;

Que, el recurso contra los Decretos 631/2024 y 651/2024 es formalmente admisible, con lo que merece tratamiento, ya que son actos administrativos reglamentarios encuadrables en el ya citado artículo 95;

No así respecto de la Ordenanza 5125, la cual no es un acto administrativo, ni puede ser considerado como tal, con lo que no puede ser impugnado por vía de recurso administrativo;

Que, en cuanto a los recaudos formales de deducción de la actividad recursiva, corresponde decir que, de conformidad con el artículo 95 de la Ordenanza General 267/80, el recurso contra actos generales debe ser

interpuesto ante la misma autoridad que dictó el acto administrativo de alcance general o reglamento, con lo que, siendo los Decretos 631/2024 y 651/2024 actos dictados por este Departamento Ejecutivo Municipal, han sido interpuestos en su congruo lugar atento que han sido presentados ante este Departamento;

Que, el mismo debe ser deducido dentro del plazo de treinta (30) días de la publicación oficial del acto impugnado, y siendo que los Decretos 631/2024 y 651/2024 se publicaron el 23/8/2024 y 27/8/2024, respectivamente cada uno de ellos, la actividad recursiva ha sido ejercitada en tiempo oportuno;

Que, por último, en cuanto a los recaudos de forma, tiempo y lugar, como recaudo de forma se impone la deducción por escrito y fundada, es decir, que debe contener las razones de la impugnación, que no es otra cosa que la crítica concreta y razonada de interés individual lesionado o a tutelar, y esto es así en cuanto a que se trata de un recurso por el que se propone la revisión de los actos administrativos por el mismo órgano que los dictó, con lo que es conteste la doctrina administrativista en que se deben satisfacer los recaudos de forma propios del recurso de revocatoria, que es la deducción por escrito fundado, lo cual se encuentra satisfecho en la especie;

Que, con ello, se tiene que el recurso ha sido deducido cumpliendo los recaudos de forma, tiempo y lugar;

Que, como se expresó, el recurso es formalmente admisible en cuanto impugna los Decretos 631/2024 y 651/2024, que son actos administrativos reglamentarios de la Ordenanza 5125, pero no puede traspasar el umbral de admisibilidad forma respecto de la Ordenanza 5125;

Que, con relación a esto último, hay que comenzar por decir que los municipios de provincia son entes de Derecho Público autónomos, pues la Constitución Nacional, luego de la reforma introducida en el año 1994 ha consagrado definitivamente dicha autonomía municipal en su nuevo artículo 123, en el sentido de importar esto un reconocimiento del municipio como institución natural y necesaria ya existente, basada en las relaciones de vecindad (HERNÁNDEZ, Antonio Maria (h): Derecho Municipal, ed. Depalma, vol. I, p. 386), sin olvidar la autonomía ya consagrada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en autos “Rivademar, Ángela D. B. Martínez Galván de c/ Municipalidad de Rosario” (C.S.J.N. Fallos: 312:326), decisorio en el que el Tribunal cimero expresó que los municipios revestían el carácter de entidades autónomas, considerando que los municipios son autónomos, y que dicha autonomía podía ser plena o semiplena, por cuanto dichos entes tienen origen constitucional y no simplemente legal, agregando que sus ordenanzas son leyes locales, y que tienen un alcance en todo su territorio;

Que, de dicho orden de ideas se desprende que las Ordenanzas municipales no son meros actos administrativos, sino que se trata de actos de carácter legislativo, siendo en palabras de la Corte Suprema leyes de carácter local;

Que, las ordenanzas municipales son leyes en sentido material de alcance local (Daniel Filloy -Estudios de derecho municipal, Lomas de Zamora, 2005, edición de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora-, Alcides Greca -Derecho y ciencia de la administración municipal, ed. Imprenta de la Universidad, Santa

Fe, 1937-, Antonio María Hernández (h) -Derecho municipal, V. I, Teoría General, Bs. As., 1997, Depalma-, Iván Darío Tenaglia -Ley Orgánica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, 2000, Librería Editora Platense-, entre otros);

Que, como ha dicho Alcides Greca, las ordenanzas municipales tienen en sí sustancia legislativa, por lo que son verdaderas leyes locales, y que el Decreto Ley 6769/58 ha declarado como leyes en sentido material y formal (aspecto éste último que sólo puede entenderse en el sentido de ser actos jurídicos legislativos municipales, y no leyes en sentido formal estrictamente dichas, por no llevar un proceso de formación constitucional);

Que, tal criterio de considerar a las ordenanzas municipales, en su naturaleza jurídica, como leyes en sentido material de alcance local, es el que surge de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “Promenade S.R.L. c/Municipalidad de San Isidro” (Publicado en E.D. 135:643), añadiendo el Máximo Tribunal federal que se les aplican los mismos principios y reglas que a las leyes formales en cuanto a su derogación y modificación;

Que, a ello se puede agregar lo dicho por la misma Corte federal en la causa “Juan Anderson c/Municipalidad de Paraná” (C.S.J.N., Fallos, 66:44), en cuanto a que “…tienen fuerza de ley y deben recibir la correspondiente ejecución, las ordenanzas municipales que las municipalidades sancionaren sobre materias que les están encomendadas y cuando haciéndolo no violan derechos de terceros”;

Con todo esto no cabe otra conclusión que el ataque o impugnación directa de las ordenanzas locales no puede ser realizado por vía de los recursos administrativos ordinarios, ni por la vía de la impugnación de actos administrativos del artículo 95 de la Ordenanza General 267/80;

Que, en orden a los fundamentos vertidos en la actuación impugnaticia, cabe decir que el ataque constitucional a una norma no es susceptible de ser planteado, ventilado, ni resuelto en sede administrativa, ya que el Departamento Ejecutivo Municipal no es el poder del Estado con competencia para dirimir y/o resolver cuestiones de dicha índole, debiendo agregarse a ello que la misma se encuentra instituida a través de una Ordenanza Municipal, por lo que por imperio de los principios del paralelismo de las formas y del paralelismo de las competencias, el Departamento Ejecutivo carece de facultades para disponer su supresión y/o no aplicación, lo que además violentaría lo reglado por el artículo 108 del decreto ley 6.769/58;

Que, por lo tanto, los planteos de inconstitucionalidad sólo pueden ser resueltos por órganos pertenecientes al Poder Judicial, salvo casos excepcionales (como el prescripto por la Ley 7603), ya que decidir sobre las bondades de armonía constitucional de una norma es una labor que la Constitución Nacional y su par Provincial, y los ordenamientos rituales, han puesto en cabeza exclusiva y excluyente de dichos órganos jurisdiccionales, y por ende tal labor jurisdiccional no puede ser ejercida por los otros Poderes del Estado como los ejecutivos y legisferantes so pena de incurrirse en decisiones viciadas de incompetencia material;

Que, en primer término, hay que añadir a lo expuesto, que la Ordenanza 5125 no puede ser impugnada por vía de recurso administrativo en cuanto, como se mencionó, es una Ordenanza sancionada por el Honorable Concejo Deliberante, careciendo el Departamento Ejecutivo de facultades para revocar o anular un acto legislativo, porque es un caso de incompetencia material;

Que, ello así porque el recurso contra actos generales es una vía de impugnación para que el mismo órgano que emitió el acto lo revise, y en su caso lo revoque, modifique y anule, con lo cual una ordenanza sancionada por el Honorable Concejo Deliberante, por aplicación del principio del paralelismo de las competencias, y del principio del paralelismo de las formas, sólo el Honorable Concejo Deliberante podría derogarla o modificarla (abrogarla, sustituirla o reformarla);

Que, es por ello que el recurso en orden a la impugnación de la Ordenanza no puede ser considerado admisible, ni formalmente, ni procedente sustancialmente;

Que, el interesado formula una serie de manifestaciones con posterioridad a la emisión de un dictamen jurídico no vinculante, que como acto preparatorio de la decisión administrativa carece de la cualidad de impugnable, en el que expresa que no ha solicitado la inconstitucionalidad de la ordenanza 5125, sino la revocación de los Decretos 631/2024 y 651/2024, con fundamento en que la norma que por los mismos se reglamenta sería -a su entender- inconstitucional;

Que, sobre las manifestaciones expresadas, y de acuerdo con lo que expresa el señor Director General de Asesoría Letrada, resulta claro que lo que solicita el interesado en su recurso es una “anulación” de la norma reglamentaria (decretos 631/2024 y 651/2024) fundada en razones de ilegitimidad por inconstitucionalidad de la norma reglamentada (ordenanza 5125);

Que, es así que se solicita entonces que se “anulen” los decretos y que dicha anulación de los decretos esté fundada en una supuesta inconstitucionalidad de la Ordenanza municipal, lo que no es otra cosa que pedir que el Departamento Ejecutivo se expida sobre la constitucionalidad de la Ordenanza;

Que, con ello estamos francamente frente a una petición que en definitiva tiene por finalidad que se exprese el Departamento Ejecutivo sobre tal tacha de inconstitucionalidad de la Ordenanza, lo que deviene improcedente;

Que, en definitiva, lo que solicita el interesado es que se anulen los Decretos 631/2024 y 651/2024, y ello por razones de ilegitimidad, y esa ilegitimidad radicaría en la inconstitucionalidad que señala sobre la Ordenanza 5125, y por ello anular los Decretos por ilegitimidad no podría hacerse más que admitiendo la supuesta fuente de ilegitimidad que sería la inconstitucionalidad de la Ordenanza, lo que no es competencia de éste Departamento Ejecutivo, sino resorte de los órganos judiciales;

Que, asimismo solicita que, con el argumento de su supuesta inconstitucionalidad, el Departamento Ejecutivo “suspenda los efectos” de la Ordenanza 5125;

Que, ello no es legítimo, en primer término porque implicaría que el Departamento Ejecutivo se tenga que expedir sobre la supuesta inconstitucionalidad achacada a una Ordenanza, lo que no es de su competencia, ya que el fundamento para suspender la ejecución de la Ordenanza no sería otro que la inconstitucionalidad que dice el interesado existiría; y en segundo término tampoco es legítimo porque la Ordenanza es una ley en sentido material de alcance local, y que por el artículo 108 del Decreto Ley 6769/58 (Ley Orgánica de las Municipalidades) el Intendente está obligado a cumplir, ejecutar y hacer cumplir las ordenanzas, no teniendo facultades para suspender su aplicación, sino al contrario, el deber de cumplirlas;

Que, además, suspender su aplicación, cuando nos referimos a una norma legislativa, no es otra cosa que suspender o suprimir su “vigencia”, ya que no se trata de suspender los efectos, como si se tratara de un acto administrativo, sino de suspender la vigencia, lo que no es permitido al Departamento Ejecutivo, porque el único poder que puede suspender su vigencia es el propio Deliberativo;

Que, ahora bien, en cuanto al fundamento de la tacha de inconstitucionalidad que formula, y por lo tanto de la anulación de los Decretos que solicita, corresponde adelantar que no asiste razón al recurrente, con lo que en este orden el recurso tampoco es de recibo;

Que, se queja el interesado expresando que la Ordenanza 5125, y sus Decretos reglamentarios 631/2024 y 651/2024, serían a su entender inconstitucionales porque impondrían limitaciones a la comercialización en el marco de las urbanizaciones que regula;

Que, el registro que se crea no tiene el efecto de limitar o restringir la comercialización de inmuebles, por el contrario crea un sistema de registración de los barrios o proyectos inmobiliarios que distingue entre aquellos en trámite de los que carecen de toda tramitación municipal de aprobación;

Que, ello opera como el ejercicio del poder de policía municipal en cuanto a los trámites de urbanizaciones, y no una restricción a la comercialización, ya que los derechos se ejercen conforme las normas que reglamentan su ejercicio las que se denominan normas dictadas en ejercicio del poder de policía;

Que, a tal fin podemos decir que el poder de policía es una potestad o poder de naturaleza legislativa correspondiente al Órgano deliberativo (legislativo) al que se le ha atribuido dicha potestad, reguladora de los derechos individuales reconocidos expresa o implícitamente por la Ley Fundamental de un Estado, enmarcada en el principio de razonabilidad, y con el fin de propender al bienestar general;

Que, este poder de policía, o potestad reglmentaria del ejercicio de los derechos, tiene su fuente y fundamento primario en el propio artículo 14 de la Constitución Nacional, que expresamente establece que los derechos que enuncia se ejercen conforma las normas que reglamentan su ejercicio, y que como dijera Villegas Basavilbaso, se trata de una reserva constitucional al absolutismo de los derechos individuales (Derecho Administrativo, t. V, pp. 103/104), a lo que podemos añadir lo dicho por Marienhoff, en cuanto a que el

poder de policía es inherente a todo gobierno, y que su fundamento radica en el carácter relativo de las prerrogativas individuales (Tratado de Derecho Administrativo, 1973, t. IV, p. 523);

Que, no obstante esto último, y las prerrogativas reglamentarias sobre los derechos individuales, que en la especie es de naturaleza local, por corresponder al Derecho Administrativo, no hay una limitación extraordinaria sobre la comercialización de lotes en urbanizaciones;

Que, como se expresó, la norma crea un Registro, y establece sus normas de funcionamiento, y determina que aquellas urbanizaciones irregulares, que no cuentan con trámite de aprobación o planos aprobados, no pueden comercializar la venta individual de lotes, ya que se trata de lotes inexistentes, y que no pretende resolver posibles conflictos entre los desarrolladores y los adquirentes de buena fe, sino entre los adquirentes de buena fe y el Municipio como autoridad que tiene a su cargo el poder de contralor;

Que, esta supuesta limitación que el interesado seala no es tal, puesto que si no existe plano aprobado de división o trámite de aprobación en el que conste un loteo o una subdivisión interna, no hay lotes individualizados desde el punto de vista jurídico, con lo cual no puede comercializarse lo que no es o no existe;

Que, para comercializar un lote dentro de un proyecto urbanístico, debe primero existir el lote, y sin la tramitación del plano respectivo no podemos tener por existente una subdivisión, con lo cual la supuesta limitación no es tal;

Que, en orden a la temporalidad de la creación del Registro de Urbanizaciones, el mismo debería haberse creado como producto de la norma de planeamiento urbano, y la Ordenanza 5125 viene a llenar una omisión, a fin de llevar un adecuado contralor de las urbanizaciones, que en definitiva afectan o inciden sobre el Partido de Zárate; ya que toda urbanización tiene una directa incidencia sobre la prestación de los servicios, sobre la trama urbana, y lo que el Municipio hace a través de la Ordenanza referida no es más que ejercer un contralor de lo que en su ejido acontece en materia de ordenamiento territorial, uso del suelo y urbanismo;

Que, retornando al análisis del poder de policía, y dicho en los considerandos precedentes, el interesado asienta una de sus quejas en que la Municipalidad no sería competente para regular aspectos contractuales, que el contrato de compraventa está regulado por el Código Civil y Comercial de la Nación, y que no puede un Municipio regular en contra de ello;

Que, hay que decir que no se regula ningún aspecto de la compraventa como contrato, ni de ningún otro tipo de contrato regulado por el Código Civil y Comercial, sino que se ha ejercido, a través de la Ordenanza, el poder de policía municipal en materia de urbanismo y edificación, que implica el ordenamiento territorial y el uso del suelo, la conservación y restauración del patrimonio histórico y cultural construido, y la edificación;

Que, por otra parte y a modo de paréntesis, cabe aclarar que tampoco podría celebrarse una compraventa (que se celebra bajo forma de escritura pública) cuando no existe una subdivisión y una aprobación del desarrollo

barrial, ya que no pueden venderse inmuebles individuales que no existen, pero ello a modo aclaratorio y en el sentido de que si lo que pretende el interesado en su recurso es tratar de demostrar que la Municipalidad habría limitado la posibilidad de compraventa, ello no es así, ya que no puede haber compraventa inmobiliaria de un lote individual si no hay subdivisión, ni de un lote en un barrio cerrado o club de campo si no hay desarrollo aprobado, porque se estaría ante un acto jurídico con un vicio en el objeto;

Que, en tal derrotero, hay que señalar que no es competencia del Congreso de la Nación la materia del ordenamiento territorial, sino que es una materia exclusivamente local, ya provincial, ya municipal, y aún no podría el Congreso de la Nación regular en la materia porque es competencia no delegada por las Provincias que conformaron la República;

Que, ello lo demuestra el propio régimen normativo provincial, ya que, en el caso de barrios cerrados y clubes de campo, dicha prohibición de comercialización se encuentra prevista por un Decreto Provincial (un acto reglamentario del Gobernador provincial), como es el artículo 7 del Decreto 1727/2002 (decreto que fue parcialmente derogado por el Decreto 1069/2013, pero que dejó vigente dicho artículo);

Que, el artículo 7 del citado Decreto provincial 1727/2002, que regula el Registro Provincial de Urbanizaciones Cerradas, en su parte fina establece expresamente que “La inscripción en el Registro, será requerida como condición previa indispensable para proceder a la comercialización de las unidades”, y el Decreto 1069/2013 que deroga al antes citado, mantiene la vigencia del artículo 7, con lo cual es claro que no se está ante una competencia del Congreso de la Nación, por cuanto además al ingresar el expediente de marras hubo un sometimiento voluntario al régimen normativo citado ya que no se hizo cuestionamiento alguno sobre dicha norma;

Que, ahora bien, en qué condiciones se puede o no comercializar, además de ser una cuestión o materia propia del ordenamiento urbano y territorial, y por tanto exclusiva del derecho local, para su aplicación se debe realizar una interpretación armónica con la normativa provincial, y regirá para cada supuesto la norma en la que encuadre, y en el caso de marras en que se está ante un desarrollo de Club de Campo, dicha prohibición de comercialización surge ya del propio Decreto 1727/2002;

Que, es entonces que la Ordenanza 5125, cuando establece una condición legítima para la comercialización de lotes, no hace más que regular un aspecto del ordenamiento del suelo y territorial, del desarrollo urbano, que es materia propia, y que no es otra cosa que el ejercicio del poder de policía local, pero que además es una condición que ya se encuentra en la normativa provincial que regula la materia, como el artículo 7 de Decreto 1727/2002, aun vigente;

Que, haciendo propios y parte integrante del presente acto administrativo, los argumentos emitidos por el señor Director General de Asesoría Letrada, fojas 15/18 y 26/27, con adhesión del señor Subsecretario de Asuntos Legales, recurso en trámite merece su rechazo;

Que, en razón de que el interesado solicita, subsidiariamente, el reconocimiento como urbanización en trámite y la inscripción

en el Registro de Urbanizaciones, corresponde instruir a las áreas competentes para que verifiquen si se reúnen los recaudos y condiciones necesarias para tal fin;

Por todo ello el señor INTENDENTE MUNICIPAL, en uso de facultades que le son propias,

DECRETA

ARTICULO 1º: Rechazar el recurso de revocatoria interpuesto por la firma   FIDUCIARIA ESTANCIA LAS PALMAS S.A., representada por su Letrado Apoderado, el Dr. DAMIÁN HEBER NAVARRO, deducido contra los Decretos Nº 631/2024 y 651/2024 de este Departamento Ejecutivo Municipal, en el marco del expediente 4121-6545/2024, por las consideraciones descriptas, y por lo dictaminado por la asesoría letrada, cuyos argumentos forman parte integrante de la motivación del presente acto administrativo.-

ARTICULO 2º: Disponer que pasen las actuaciones 4121-7958/2017 a verificación   del cumplimiento de los requisitos para la inscripción en el Registro de Urbanizaciones y para el reconocimiento como “Urbanización en Trámite.-

ARTICULO 3º: El presente Decreto será refrendado por el señor Secretario de  Gobierno, Dn. IGNACIO JERÓNIMO SUÁREZ OGALLAR.-

ARTICULO 4º: Notifíquese, regístrese, y comuníquese, y oportunamente  archívese.-